官僚架構能駕馭一國兩制的嶄新局面嗎？／文﹕葉劉淑儀

官員表現欠佳 源於歷史限制

1. 政務官擅長執行，缺乏主導重大政策制訂及推行的經驗和膽識

¨ 殖民地時代的政務官，不包括作重大決策

¨ 殖民地時代最具爭議的政策，都是港督得到英廷首肯後提出的

¨ 七十年代的難民收容政策

¨ 八十年代為推行民主化鋪路的地方行政計劃

¨ 九十年代衛奕信的居英權計劃

¨ 彭定康的政改

¨ 就算是最資深的政務官，其實不外負責執行。

2. 囿於不干預教條，經濟政策欠主動

¨ 港英政府取得「財政自主（financial autonomy）」後，便以審慎理財為原則，務求收支平衡，避免成為英廷的財政負擔量入為出的理財傳統，即使在必須採取宏觀經濟調控手段時，還是較為猶豫，欠缺力度。

3. 官員缺少市場經驗，推動新產業乏力

¨ 政府的人才來源: 公務員內部晉升

¨ 不利招攬具市場經驗的業界專才進入高層，或引進新思維

¨ 高層缺乏專業知識、市場經驗及人際 網絡，在經濟、金融、科技創新和創意產業等範疇最明顯

¨ 發展新產業欠全盤考慮，缺大刀闊斧的決心

¨ 政府覑眼於「硬件」卻忽略「軟件」，沒有深入探討何謂文化創意產業，及需要什麼政策配合。

4. 欠政治歷練，不善於政治傳播和風險管理

¨ 傳統政務官的職責是執行

¨ 處事時覑眼於程序和成本效益，按照政府的法規和先例辦事

¨ 西方政治人物

A. 經過民主選舉洗禮，深明聯繫群眾（connecting with people）的重要性，培養了較良好的政治傳播和風險管理能力，懂得掌握民意和領導民意，並學會和傳媒合作、創作政治金句、建立個人形象，有效地向公眾 傳達信息，以加強公信力

B. 一旦出現政治危機，也懂得在適當的時候道歉和修正錯誤，及早阻止風波蔓延。

¨ 「心戰室」的作用似乎僅限於「政治化妝」
至於協助特首進行政治風險評估，以及改善其他主要 官員的政治傳播技巧，卻看來力有不逮。
政府處理「副局長」便是一個明顯例子。

¨

¨

5. 體制改革，青黃不接，士氣受挫

¨ 目前，要由殖民時代的官僚精英體制，過渡到符合《基本法》規定的民主體制。

¨ 發展民主政制，需要建立政治層級，因此政府引入了高官問責制，原則上無可厚非。

i. 　政治人才不足

ii. 　政治任命官員與公務員的權責劃分仍然不清。

1. 而高級公務員仍須 負起游說甚至問責等政治責任。

2. 譬如安排包機協助港人回港一事，便顯露出政治任命官員低調被動，未能發揮領導公務員的功能。

3. 公務員名義上毋須負政治責任，但 卻動輒得咎，士氣難免受損

改良制度，完善管理

政制方面

¨ 問責制目前不宜再擴大推行

¨ 盡快解決問責制的落實問題

l 署任安排，副局長及政治助理與公務員的權責分野

l 沒有副局長的政策局應由誰負責作政治決定

l 政務司長如何統籌各局之間的合作，避免出現政治領導真空

¨ 政府須加緊培育未來的政治人才。
問責制所需的人才，除了源自願意冒政治風險的公務員之外，離不開學界、智庫、傳媒及政黨，而經過選舉洗禮的議員理應最能掌握民意及與市民溝通。
所以，特區政府應加強給立法會和區議會的支援。

¨ 加強研究能力　制訂長遠策略

特區政府有必要引進更多研究人才，彌補公務員之不足，協助特區提出較具前瞻性的長遠發展策略及新思維。

經濟哲學過時　亟須因時制宜

目前:

確保市場有足夠的流動性，以支援企業，保障就業，及倚賴國 家再進一步放寬自由行及深圳居民訪港的安排，以擴大消費

長久

摒棄過度倚賴自由市場

採取多元化經濟的策略 結合內地與香港的優勢，發展新產業

¨ 成立類似美國的「經濟顧問委員會（Council of Economic Advisors）」，延攬出色的經濟學者

¨ 協助政府制訂新經濟策略，強化經濟政策的對外論述

¨ 這個顧問委員會的功能，有別於目前的經濟機遇委員會，後者 專注「救火」，解決迫在眉睫的失業問題

¨ 設置科技局，以促進科技為本的新產業，及善用科技來提高生產力和產值

¨ 開設文化局，專注推動文化發展，建立文化創意 產業所需的軟件

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官僚架構能駕馭一國兩制的嶄新局面嗎？／文﹕葉劉淑儀

　【明報專訊】1982年，港督麥理浩爵士榮休，筆者參加了政務官協會為他舉辦的歡送晚宴。麥理浩爵士致答謝辭，高度讚揚香港公務員， 特別是政務官。他說香港的公務員是他在各地工作所見過最優秀、最高效的，套用他的話就是"you are the best at getting things done"。八十年代可謂政務官的黃金時代，政務官不但起薪點比其他職系高，而且可以扶搖直上，成為司級官員，參與制訂政策；故被視為「天子門生」。

　官員表現欠佳 源於歷史限制

　 然而，政務官似乎光輝不再。港府的官僚體制以高效率聞名於世，何以今時今日高官頻頻失言出錯，不但面對社會種種問題顯得無從入手，甚至連安排滯留泰國的港 人返港也反應遲緩，前後表現自相矛盾？這是出於人的問題，還是基於其他因素呢？筆者希望憑覑過往從事公務的經驗，客觀探討目前官僚體制出現了什麼問題、應 該怎麼改革。

　一、政務官擅長執行，缺乏主導重大政策制訂及推行的經驗和膽識

　當年麥理浩爵士一語中的，港府公務員的強項是執行上司制訂的政策，政務官更是佼佼者。殖民地時代最具爭議的政策，如七十年代的難民收容政策，八十年代為推行民主化鋪路的地方行政計劃，九十年代衛奕信的居英權計劃，彭定康的政改，都是港督得到英廷首肯後提出的。這些政策出台，或是得到英政府尤其是外交部的支持，或是為回應英國國會的壓力。就算是最資深的政務官，其實不外負責執行。殖民地時代的政務官，所受的專業訓練，基本上不包括作重大決策，不像外地政治領導般基於信念、使命或其政黨政綱提出新政策。

　二、囿於不干預教條，經濟政策欠主動

　 港英時代，財政司郭伯偉爵士和夏鼎基爵士信奉積極不干預政策。此後，港府官員都謹守「大市場、小政府」教條，不會主動作宏觀經濟管理，缺乏利用貨幣或財政 手段調控經濟的信心和決心。另外，港英政府自獲英廷首肯，取得「財政自主（financial autonomy）」後，便以審慎理財為原則，務求收支平衡，避免成為英廷的財政負擔。資深政務官都知道，基於「審慎理財」原則，殖民地時代的布政司署財 務科（Finance Branch，即現在的財經事務局），在政府內部的影響力非常大。相比許多鄰近的競爭對手（無論是深圳或新加坡），港府政務官囿於量入為出的理財傳統，即 使在必須採取宏觀經濟調控手段時，還是較為猶豫，欠缺力度。

　三、官員缺少市場經驗，推動新產業乏力

　較諸其他東亞地區，港府推動新產業的力度也薄弱得多。近年政府已默默放棄了積極不干預政策，不再避免挑選優勝者（picking winners），反而選擇性支持某些行業，例如直接注資迪士尼，貸款給電影業，獨資興建郵輪碼頭。但是，這些零碎的措施反映特區政府對發展新產業欠全盤考慮，缺大刀闊斧的決心。以文化創意產業為例，政府覑眼於「硬件」，即興建西九龍文娛藝術區的文藝設施，卻忽略「軟件」，沒有深入探討何謂文化創意產業，及需要什麼政策配合。

　 歸根究柢，政府的人才來源主要是從公務員內部晉升，這種制度不利招攬具市場經驗的業界專才進入高層，或引進新思維。政府高層缺乏專業知識、市場經驗及人際 網絡，在經濟、金融、科技創新和創意產業等範疇最明顯。以鄰近地區台灣為例，當地電子業在全球市場佔重要地位，毫無疑問有賴於擁有國際視野和業界經驗的巨 擘如李國鼎、張忠謀等先行者領導推動。反觀香港，財經官員礙於背景限制，只懂得透過吸納資金以保持香港金融中心地位，或採取一些容易實施的稅務措施來推動 某些行業，如取消遺產稅及紅酒稅，而缺乏膽識去大刀闊斧地發展新產業。尤其經過「數碼港」一役後，更視推動高新科技產業為畏途。結果產業結構流於單一，在 傳統經濟支柱的優勢漸減之際，經濟轉型明顯滯後於競爭對手。

　四、欠政治歷練，不善於政治傳播和風險管理

　 傳統政務官的職責，是執行上司制訂的政策，處事時覑眼於程序和成本效益，按照政府的法規和先例辦事，政治歷練比西方民主社會的政治領袖少。西方政治人物， 經過民主選舉洗禮，深明聯繫群眾（connecting with people）的重要性，培養了較良好的政治傳播和風險管理能力，懂得掌握民意和領導民意，並學會和傳媒合作、創作政治金句、建立個人形象，有效地向公眾 傳達信息，以加強公信力。美國電視節目Saturday Night Live經常作政治諷刺，拿政治人物開玩笑。希拉里、佩林及麥凱恩等明知會遭揶揄，仍然願意上這個節目，不因抨擊而退縮，表現出政治家的風度。

　 成功政治家也有出錯的時候，所以政治風險管理不可或缺。奧巴馬能言善辯，但參選期間曾多次失言，例如說對手麥凱恩選用佩林做副手是「給豬塗口紅」，因而被 指侮辱女性。舉措失當更會掀起政治風波，例如任命人員前審核不周，往往帶來政治危機。1993年，克林頓提名的司法部長，被揭發曾聘用非法移民當家傭，令 克林頓不得不放棄提名。政治人物身經百戰，體會到一言一行都可帶來重大的政治後果，故十分重視政治風險評估；一旦出現政治危機，也懂得在適當的時候道歉和 修正錯誤，及早阻止風波蔓延。

　香港政務官正欠缺上述的政治訓練。曾特首設 「心戰室」，加強政治傳播能力，是正確的決定。但到目前為止，「心戰室」的作用似乎僅限於「政治化妝」；至於協助特首進行政治風險評估，以及改善其他主要 官員的政治傳播技巧，卻看來力有不逮。金融海嘯來襲前，政府處理「副局長」一事時犯失誤，致使特首民望開始大幅下滑，便是一個明顯例子。

　五、體制改革，青黃不接，士氣受挫

　目前，特區政府要由殖民時代的官僚精英體制，過渡到符合《基本法》規定的民主體制。發展民主政制，需要建立政治層級，因此政府引入了高官問責制，原則上無可厚非。可是因為香港仍在過渡期，出現青黃不接的狀，引起許多執行問題。

　第一個問題當然是政治人才不足。因此，政府為擴大問責制而羅致人才時，相信遇到不少困難，故不得不以高薪厚祿吸引人才，但所延攬的第一批副局長和政治助理，因為國籍、資歷、薪酬、委任程序及上任後表現等問題，惹來非議。

　 第二，政治任命官員與公務員的權責劃分仍然不清。雖然副局長理論上是政策局的高層領導，但大部分表現尚較稚嫩，未能擔當政治領導之大任，而高級公務員仍須 負起游說甚至問責等政治責任。譬如安排包機協助港人回港一事，便顯露出政治任命官員低調被動，未能發揮領導公務員的功能。公務員名義上毋須負政治責任，但 卻動輒得咎，士氣難免受損。

　【二之一】

　葉劉淑儀 立法會議員

傳統官僚制度有許多歷史限制，也有不少優點。雖然政府面對今日社會的挑戰顯得進退失據，但成事在人，只要特區政府的最高層能正視問題，覑手改良制度，完善管理，提供有力的領導，仍有能力應付嶄新的政治經濟局面。

　政制方面，鑑於政治人才不足而導致問責制自擴大實施以來爭議不絕，特區政府目前不宜再擴大推行，反而應盡快解決問責制的落實問題，包括﹕署任安排，副局長及政治助理與公務員的權責分野，沒有副局長的政策局應由誰負責作政治決定，政務司長如何統籌各局之間的合作，避免出現政治領導真空、群龍無首的局面。假如政治任命的官員，不能早日擔當領導的角色，反而成為公務員的負累，特區政府將無寧日。

　其次，政府須加緊培育未來的政治人才。問責制所需的人才，除了源自願意冒政治風險的公務員之外，離不開學界、智庫、傳媒及政黨，而經過選舉洗禮的議員理應最能掌握民意及與市民溝通。所以，特區政府應加強給立法會和區議會的支援。隨覑議會發展，議會可以吸引更多優秀人才從事政治工作，特區政府則可以行政吸納更多議會人才，加強政府的政治觸覺，改善與議會的溝通；長遠將大大有助行政、立法機關建立融洽關係。

　加強研究能力

　制訂長遠策略

　特區政府要加強對政治、經濟和社會發展的研究能力，以便制訂長遠的發展策略。雖然政府自港督衛奕信年代已設立中央政策組，但其政策研究能力，比中央、內地各省市及其他鄰近地區的政府，大為遜色。故不論是特首施政報告，還是財政司長的財政預算案，都往往顯得內容貧乏，理論根據不足。因此，特區政府宜加強其政策研究能力，以便於全球及全國發展中重新定位，奠下新方向。

　 以美國為例，全國政策研究組織蓬勃，特別是在首府華盛頓，可謂百家爭鳴。這些飽學之士，通常於一些政治人物尚在野時，已出謀獻策，讓這些有政治抱負的人才 及早確定上任後的理念，草擬政綱及提出政策議程。在今天的中國，鑽研各項經濟、社會議題的研究所也十分活躍，為執政者作細緻深入的分析，提供配合時代發展 的有力理據。

　這類前瞻性的政策研究，有別於目前政策局內建基於先例、規例、程序、成本效益及財政考慮的分析。特區政府有必要引進更多研究人才，擴大視野，彌補公務員之不足，協助特區提出較具前瞻性的長遠發展策略及新思維。

　 特區政府的經濟哲學，仍停留於「大市場、小政府」這種口號式教條，缺乏新意，落後於國際形勢。其實金融風暴之後，全球先進國家均意識到，過度依賴自由市場 來分擔風險，有許多不足，會引起不少風險；故紛紛出手拯救瀕臨破產的行業，或把銀行國有化，或推動環保產業等新產業，以刺激經濟。在此國際形勢，特區政府 仍抱殘守缺，只重複「大市場、小政府」口號及靠「十大基建」推動經濟，未能提出新經濟策略去配合國際及國家的發展，實在令人失望。

　且，特區政府過往的經濟策略，僅依賴基建和鞏固香港的金融服務業，如今明顯有所不足。毫無疑問，香港仍是亞洲重要金融中心，然而受金融海嘯吹襲後，難免元氣大傷。特區政府除了保障存 款外，還須提出有效措施，平息「雷曼事件」所引起的信心危機，重整金融秩序，恢復投資者信心。至於「基建興港」，雖然中、美等大國均以推動基建作為刺激經 濟的主要手段，但在今日的香港推行則困難重重。一來因為立法會監察甚嚴，對每項工程都詳加提問，並要求詳盡諮詢；二來香港乃高度發展城市，任何公私營的工 程，一旦可能影響交通、居民生活環境、自然生態或舊區風貌，都會遭強烈反對。港島南區鐵路架空路段及合和二期所引發的爭議，就是典型例子。因此，單憑金融 或基建來振興經濟，只會事與願違。

　經濟哲學過時

　亟須因時制宜

　 短期而言，挽救香港經濟，一如要挽救英美經濟一樣，難以找到現成的水源救近火。目前可做的主要是確保市場有足夠的流動性，以支援企業，保障就業，及倚賴國 家再進一步放寬自由行及深圳居民訪港的安排，以擴大消費；除此之外，長久之計，特區政府應該摒棄過往過度倚賴自由市場、不思主動求變的心態，採取多元化經 濟的策略，掌握香港面向世界、背靠祖國龐大市場及豐富資源的地利，結合內地與香港的優勢，發展新產業。

　 鑑於香港生活水平高昂，挑選新產業，必須以能為香港創造較高價值，開發新產品、新市場或新商業模式者為優先。全球經濟已趨於一體，並採用跨境分工的新生產 模式，而科技創新最能為全球長遠經濟發展注入動力；香港的新經濟模式必須考慮這些因素，慎用有限的資源，尤其是土地，以配合發展全球經濟發展，推動較高增 值的產業。這些產業通常能創造自己的品牌或知識資產，也只有如此，才可以面對全球一體化所帶來的競爭仍屹立不倒。

　 具體措施方面，特首宜仿效美國總統，成立類似美國的「經濟顧問委員會（Council of Economic Advisors）」，延攬出色的經濟學者，協助政府制訂新經濟策略，強化經濟政策的對外論述。這個顧問委員會的功能，有別於目前的經濟機遇委員會，後者 專注「救火」，解決迫在眉睫的失業問題。一個視野較為廣闊、學問根底較為深厚的經濟顧問委員會，可助特首檢視國際形勢和不同的經濟模式，以部署新經濟策 略。

　此外，現今全球經濟由科技（特別是資訊科技）帶動。為配合這個趨勢， 特區政府宜設置科技局，以促進科技為本的新產業，及鼓勵各行各業善用科技來提高生產力和產值。特區政府也應該開設文化局，專注推動文化發展，建立文化創意 產業所需的軟件。上述結構改革，可減輕某些政策局過重的負擔，例如讓商務及經濟發展局得以專注處理中小企面對的問題。

　 長遠而言，較諸芬蘭、瑞典等已成功打造世界品牌的北歐國家，香港要演進為真正的知識型經濟體系，需要政府大幅增加於教育及科研的投放，務求扭轉過度短視和 倚賴投機的風氣。不過，事在人為，港人有足夠的智慧，而且過往面對多次風浪，均展示了過人的堅毅精神和復元能力。我堅信，只要香港的經濟架構和領導風格走 回正軌，香港必定能夠再度騰飛。

　（二之二）

　葉劉淑儀

　立法會議員