沈旭暉﹕泰國騷亂與危機管理

　【明報專訊】國 際事務一向被認為與香港關係遙遠，香港也一直缺乏單一的部門，以整全視野全盤處理涉外關係。中國對泰國騷亂能及時回應，表現比特區政府獲好評，除了因為北 京有國家的格局，也因為它近年積極研究了一套危機管理體系，其中就包括了涉外危機管理的應變模型。筆者是清華大學公共管理學院一個危機管理研究基地的小組 成員，這小組和瑞典國防大學危機管理研究中心（Crismart）是合作伙伴，特別覑重研究美國聯邦緊急事務管理處（FEMA）等海外案例，出版了不少危 機管理或應急管理研究報告。

　根據清華教授的研究，中國危機管理比美國缺乏制度基礎，是基於下列原因﹕

　1. 法律框架鬆散，不同法例之間的規範不統一，特別是對危機發生時的公民權力沒有保障﹔

　2. 應對計劃以部門主義（departmentalism）為大原則，利益計算往往凌駕危機管理﹔

　3. 缺乏跨部門協調機制，遇上新危機束手無策﹔

　4. 應對網絡失衡，政府未能將公民社會和私營機構的潛能納入官方應急框架內，基層組織也缺乏自我應急的能力﹔

　5. 缺乏社會應對力，民眾應急心理脆弱，以學術角度研究危機管理的風氣未成，加上缺乏獨立調查機制，令危機過後往往未能建立出一套改善方案﹔

　6. 技術支撐落後，依然依賴人海戰術，未能支援公用信息平台。

　港府處理包機事件反映弊端

　這些弊端，在特區政府處理泰國包機事件時，反映得更嚴重﹕

　1. 社會不知道香港公民在遇上境外危機喪生，如何才算是政府的責任﹔

　2. 不同政府部門都不認為自己有獨立處理涉外關係的需要，因此沒有部門有權威與知識對泰國騷亂的嚴重性定性﹔

　3. 調動包機涉及不同部門和私營公司，如何協調並無常態可依﹔

　4. 香港媒體、NGO和航空公司在泰國的資源和網絡，都未能為特區政府所用﹔

　5. 常設處理危機、研究危機和調查危機的機制都欠缺，政府大概不會以公關以外的科學態度，研究「危機管理學」（這是一門講求制度建設的獨立學科），正如政府沒有通盤考慮涉外關係的打算﹔

　6. 滯泰港人能得到最有用的信息，來源幾乎都與政府無關。

　有見及此，中國政府近年積極和學界合作，希望根治上述問題，雖然成效還有待改善，但方向無疑清晰。例如﹕

　1. 中國正制訂《緊急狀態法》，訂下官、商、民在緊急狀態下的法律義務，假如特區政府有見及此，則不會出現與航空公司溝通的「誤會」問題﹔

　2. 制訂國家層面的危機反應機制，設定哪個級別的危機需直接由中央負責，機制啟動後，則自動加入不同部門，乃至民間組織參加﹔

　3. 商議建立危機管理協調部門，讓突發危機出現後，有單一對口單位﹔

　4. 鼓勵民間參與危機管理，並提供「激勵機制」，以填補官方反應受困於官僚主義的不足﹔國泰一類私營機構有了這類機制，即使在沒有法律要求的前提下，也可能主動協助解決危機﹔

　5. 在一級院校設立危機管理學科，效法美國反恐，將之深化為專門理論﹔

　6. 完善政府的信息公開渠道，在非常時期徵用媒體協助信息管理。

　 特區政府的危機管理意識落後於北京，這已教人憂慮。何中國推動上述變革時，並非由身居其中的公務員集體進行，而是由政府選取個別官員聯絡學界，共同醞釀 新方案，並逐漸由學界吹風包圍政府，以完成變革。可以說，這是政治工作，而不是常規程序工作﹔定義上，這是「如何將非常態危機管理在不涉及常設公務員的前 提下，變成系統化機制」。將上述框架拿到特區，則政治任命官員的責任，就不只是作決定、或不作決定，而是也應該包括制訂不能完全由公務員負責的機制，以方 便官員根據不同變數作出決定。一般內地學者依然贊同擴大問責制的根本理念，但當北京的學界同事從報章發現，香港個別新任政治問責官員公開聲稱沒有參與包機 事件，已覺得難以想像﹔到發現也沒有設立政治性危機處理機制的意識，更視之為一國兩制的失衡，令他們不敢大膽向各位說一句：作為北京的伴侶，香港絕對犯得 起這個錯誤。

　政府不重視涉外關係制度建設

　 說到底，還有一個比危機管理更大的問題﹕政府實在不重視涉外關係的制度建設。特別是處理保安事務的政治官員，怎能沒有國際視野﹖一般國家和地區的涉外危機 管理體制，都會將危機分類、分級，指標包括所涉國家的政治穩定度、信息流通度、滯留國民的生命安全度、是否有先例可援等，同時可參考學界的失敗國家指數、 國家貪污指數、危機傷亡指數等。本文提及的瑞典Crismart刻意和中國合作研究，原因之一就是在南亞海嘯期間，瑞典國民死亡率冠絕歐洲，令他們發現在 亞洲的危機管理可能和歐洲不同。

　以泰國騷亂為例，當地政局自從他信下台後 一直不穩，群眾活動背後都有利益集團比併的影子，不少集會都以出現最終肢體衝突為目標，根據學術規範，數月來的泰國，已是「結構性有可能出現肢體衝突的國 家」，而且曾有人因而傷亡，已足以和內戰後紙醉金迷但偶發衝突的黎巴嫩相提並論。由於泰國不同媒體大亨都直接捲入政潮，港人接觸泰國的資訊都不完備，這令 危機變數升溫。當香港滯留在泰國的居民數目構成統計學上的重要數字，在各地遊客中並不居於少數，若不盡快處理他們的心理，就是泰國局勢無新變化，港人群體 內也可能自行爆發危機，也就是具備了出現另一個和泰國危機無關的小危機的生態土壤。加上泰國貪污指數不低，這反映了港人獨立在當地處理危機的風險，會比在 北歐等貪污指數較低的地方為高。要量化這些數字，拿來讓官員作出科學決定，其實一個研究生已足以應付﹔但要說服特區政府維持國際敏感度的重要性，與其找 100個學者和100個議員，效用似乎都及不上一個死人。

　作者為香港中文大學亞太研究所助理教授、國際關係研究計劃主任

　■延伸閱讀

　1.《危機管理》（薛瀾/張強鍾開斌，清華大學出版社，2003）

　2.《應急管理研究報告2006》（北京市哲學社會科學規範辦公室，同心出版社，2006）

　3.《應急管理研究報告2007》（北京市哲學社會科學規範辦公室，同心出版社，2007）

　4.Crisis Decision-making: A Cognitive-institutional Approach （Eric K Stern, Stockholm University, 1999）