問責制是政府民望的病灶／文﹕盧子健

香港沒有條件實行問責制

　問責制主要問題之一：
　在設立問責制前

公務員在決策的參與較多

一項政策是否實際可行，有比較紮實的前期研究。
　董建華搞問責制，掃除推動他認為意念甚佳的政策的阻力，把決策權由公務員轉移到一群他任命的問責官員。

　問責制主要問題之二：
　削弱了政府最高層的團結。

　但公務員高層，對外人（包括空降的董建華）有點同仇敵愾的文化

但政客或者從政人士團結，就需要有近似理念、近似經歷和近似的利益

政黨內部也會有矛盾，但政黨可以形成團隊，就是因為有上述的條件。
　曾蔭權起用較多公務員出任局長，小幅度糾正董建華的錯誤，但大格局沒有變

公務員出身的人當了問責官員亦會因為換了身分而換了腦袋

今年曾蔭權擴大了問責制，增加了副局長和政治助理職位

　問責制主要問題之三：
　加深了市民對政府用人唯親的感覺

　公務員並非個個人才，但因為有一套現存考核和升遷制度，還算有一個客觀

行問責制，少不了有用人唯親的成分

香港行政與立法分家、又由於政黨被矮化

被挑選的政治任命官員多數沒有令人信服的政治履歷

問責制是用人唯親成為了突出的公眾感覺。

　問責制主要問題之四：
　由於問責官員與公務員的關係有待磨合

短期內問責官員與公務員的職責和關係難有清晰又令人滿意的定案

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問責制是政府民望的病灶／文﹕盧子健

　【明報專訊】近日與朋輩閒聊政事，一個常見的問題是﹕為何特區政府的民望好像在短時間內崩潰，一沉不起？

　回顧過去大半年的政事，政府所做的錯事傻事一件接覑一件﹕副局長和政治助理風波、梁展文事件、外傭徵費、處理雷曼迷債風波、長者生果金以至最近的包機接返滯留泰國港人事件等。由此可見，政府民望並非因單一事件而下墜、並非突然之間崩潰。文首問題背後其實還有一個問題，就是何以政府好像突然之間變得如此愚蠢？

　對上述問題的答案眾說紛紜，真相恐怕也是沒有一個單一答案。不過我有一個理論﹕問責制是特區政府民望的一個病灶，它除了使政府變得愚蠢外，也使市民覺得政府顯得特別愚蠢。

　 在副局長和政治助理風波爆發後，我曾在本欄撰文說，問責制從一開始就是錯。我從一開始不贊成問責制，並不是基於什麼理論。世界上有很多種不同政治體制能夠 有效運作。我的反對是從實際出發﹕香港沒有條件實行問責制。如果一定要實行問責制，又不介意付出代價的話，最低限度亦應該在推行問責制時設計一系列配套措 施，為問責制的有效運作創造條件。可惜董建華當年設立問責制時沒有這樣做，問責制實行了6年多也沒有這樣做。如此失敗的政制改革，實在是罕見。

　問責制主要問題之一：

　改變了決策的方法和流程，使決策質素下降。

　在設立問責制前，公務員在決策的參與較多。一項政策是否實際可行，有比較紮實的前期研究。

　董建華就任特首初期，有很多政策意念，但受到行政部門中人反對。當時政圈中就有種言論，說政策本來是做的，只是執行過程出了問題。其實一項政策的可取性和可行性根本就不應分割。可行性不高的政策又怎能是可取呢？

　董建華搞問責制，就是為了掃除推動他認為意念甚佳的政策的阻力，把決策權由公務員轉移到一群他任命的問責官員。結果如何有目共睹。有人敢說現時政府的決策水平比回歸初期或者回歸前好嗎？

　問責制主要問題之二：

　削弱了政府最高層的團結。

　公務員並非特別團結的群體，但公務員高層，尤其是政務官高層有相似的培訓和經歷，對外人（包括空降的董建華）確實會有點同仇敵愾的文化。

　政客或者從政人士亦不一定是不能團結的人，但要他們團結，就需要有近似理念、近似經歷和近似的利益。政黨內部也會有矛盾，但政黨可以形成團隊，就是因為有上述的條件。

　特首委任問責班子，成員來自五湖四海，說得好聽是廣納人才，比較確切的是拉雜成軍。董建華組成了第一個問責班子不久，就出現內幕消息外泄以揭發財政司長梁錦松偷步買車、葉劉淑儀在23條立法問題上單打獨鬥、面對填海官司缺乏跨部門合作、領匯上市被挑戰時只餘下一個高級公務員力撐等等。

　曾蔭權接替董建華出任特首後，起用較多公務員出任局長，小幅度糾正董建華的錯誤，但大格局沒有變，尤其是原來是公務員出身的人當了問責官員亦會因為換了身分而換了腦袋。

　但令人遺憾的是，今年曾蔭權擴大了問責制，增加了副局長和政治助理職位，使政府上層更難凝聚。近期政府民望下跌的起點正是由副局長和政治助理的任命開始，又豈是偶然？

　問責制主要問題之三：

　加深了市民對政府用人唯親的感覺。

　公務員並非個個都是人才，但因為有一套現存考核和升遷制度，所以還算有一個客觀標準。這個制度可能被人批評過時或僵化，但相對起來，用人唯親的批評傷害性更大。

　 行問責制，少不了有用人唯親的成分。在有成熟政治訓練的政體內，政治領袖在挑選政治伙伴時，除了主觀喜好外，也不會不考慮有關人士的往績。可惜在香港，既 由於行政與立法分家、又由於政黨被矮化，被挑選的政治任命官員多數沒有令人信服的政治履歷、問責制是用人唯親成為了突出的公眾感覺。

　問責制主要問題之四：

　由於問責官員與公務員的關係有待磨合，現階段的問責制會削弱政府整體處理問題的能力。

　最近的包機事件，政府「死撐」表示與問責制無關，但又表示會汲取事件教訓，日後在局長外遊時，由常秘出席早禱會，這說明在公務員的角色不清楚的情下，政府運作確實受到影響。

　不過，上述有關早禱會的新安排披露後，也有論者指這種安排是莫名其妙。早禱會是用來處理政治問題，為何要把公務員捲入其中呢？從這些爭辯可見，短期內問責官員與公務員的職責和關係難有清晰又令人滿意的定案。在此情下政府的運作又怎會不受影響呢？

　問責制是政府民望的病灶，並不表示每一個民望問題是由問責制而起，但一天這個病灶仍在，則任何其他基礎造成的問題亦可因為問責制而使問題擴大化。這是一個不幸的現實，也是難以改變的現實，特區政府只有在這個巨大陰影下繼續運作下去。

　盧子健

　公共事務顧問